Por: Jorge Vergara Carbó
En marzo 6 del presente año publique la primera parte de un documento, que titule “Federalismo, Autonomía Regional, RAP, REP, SGP” en el cual hicimos un recuento histórico del proceso de descentralización del país desde la Constitución de 1.886, hasta la fecha. En esta segunda parte tocare algunos de los temas tratados en la primera parte, pero haciendo énfasis especial en lo sucedido con las Regiones Administrativas de Planificación, lo que significaron los Corpes, los cambios en la Constitución del 91, las recomendaciones del Comité de Descentralización en materia fiscal, y por supuesto el énfasis, que han tomado la iniciativas de cambio del modelo centralista por uno más justo, que contribuya a eliminar las desigualdades existentes entre las distintas regiones del país, que imposibilitan alcanzar la paz total que propone nuestro presidente Gustavo Petro.
LA DISCUSIÓN
Desde mediados del año pasado se ha venido a través de distintos escenarios discutiendo en el país, sobre temas tan interesantes, como volver a un Estado Federal, propuesta liderada por los antioqueños , quienes para impulsarla han conformado un Comité especial o la creación de Regiones Autonómicas que viene impulsando el presidente del senado Iván Name o una mayor participación de las entidades territoriales propuesta por el ex alcalde de Barranquilla Jaime Pumarejo y su “Liga Costeña” propuesta que ha tenido buena acogida por parte del presidente Gustavo Petro, tal como la afirmamos en la parte una del documento citado, y por la Comisión de Descentralización que viene trabajando desde el gobierno Duque, y que en esta semana le hizo entrega al DNP, del documento definitivo para que el presidente Petro decida qué hacer con sus recomendaciones, muchas de las cuales tiene que llegar al Congreso de la República para su discusión y aprobación. Paralelo a esa temática, el Caribe sigue tratando de poner a andar su RAP, que es la única del país que no esté operando, a pesar de haber sido creada hace siete (7) años.
En el debate también está sobre la mesa, el papel que deben jugar las RAP (Regiones Administrativas de Planeación), que fueron creadas por la ley de Ordenamiento Territorial, pero sin asignarles recursos del PGN, a excepción de la reciente creada entre el Departamento de Cundinamarca y Bogotá, que cuenta con aporte del PGN.
De las RAP creadas, en cada una de las zonas que se divide el país, la única que no arranca, es la de la Región Caribe. A pesar de los intentos, no ha podido arrancar, no cuenta con una sede, ni con un director ejecutivo, ni con planta de personal propio. Este comportamiento es irónico, por la sencilla razón, de que ha sido el Caribe colombiano el que ha liderado este proceso de integración a través de la historia, fue así como se logró conseguir en el gobierno de Belisario Betancourt, se crearan los CORPES mediante la expedición de la Ley 76 de 1.985, que se discutió con el DNP, y el ministro de Gobierno Jaime Castro, ley aprobada con las ponencias en el senado de German Bula Hoyos, y en la Cámara de Representantes por Alfonso Campo Soto dos ilustres costeños, en un proceso liderado por el senador Pedro Martín Leyes entre otros.
No se logró lo que queríamos, que era total independencia, pero nuestra constitución de 1.886, y la de 1.968, no lo permitía, por ello la salida fue crear la figura de “Coordinador Regional de Planificación” en el DNP, lo que significó que, si bien al Coordinador lo nombraba la junta directiva del CORPES, este dependía directamente del DNP quién pagaba su salario y prestaciones.
Esto fue un acuerdo político que en ningún momento perdió la independencia que debería tener el CORPES CARIBE. Para que no pasara, lo que hoy pasa con las RAP, al CORPES se le doto de recursos propios, fue así como en el artículo 10, parágrafo f, se determinó recibir del Fondo Nacional del Carbón , un 10% del año 1.986 al 1.988, y de ahí en adelante un 30%.Además se logró en el artículo 12, de la Ley 76 de 1.985, que se aprobara el “Fondo de Inversiones para el Desarrollo de la Costa Atlántica” cediéndoles el 10%, del producido del impuesto de Timbre Nacional, el 10% de la valorización de las obras nacionales en la Región Atlántica, el 5% de la Regalías cedidas por la Nación a los Departamentos por la explotación de los recursos naturales no renovables, y el 5%, por la explotación de recursos distintos al carbón en la Costa Atlántica.
El enterrador de los CORPES fue Mauricio Cárdenas como director del DNP, y los senadores que consideraron que ya los CORPES habían cumplido su misión, por lo que era necesario acabarlo. Hundieron el proyecto de Ley, que había sido aprobado en la Cámara de Representantes y en la Comisión primera del Senado para prolongar la vida de los CORPES. Peso la posición en la discusión de la ley, de Mauricio Cárdenas, quién dijo que estas figuras tenían problemas de tipo legal, funcional y de recursos. Termino planteando que tales Consejos serán reemplazados por las RAP.
Fue así, como se empezaron a aprobar las distintas RAP, siendo la primera la del centro del país, conformada por Bogotá, Cundinamarca, Boyacá, Tolima y Meta, en el año 2013, impulsada por el Constituyente barranquillero Héctor “Tico” Pineda. El Departamento del Tolima, en noviembre del 2020, con aprobación de la Asamblea del Tolima y del Congresos entro a ser parte del RAP “Eje Cafetero” conjuntamente con los Departamentos de Caldas, Risaralda y Quindío, aprobada el 6 de julio de 2018.
Por su parte la RAP Pacífico, se creó el 18 de enero del 2017, integrada por el Valle del Cauca, Cauca, Nariño y Choco. Mientras la RAP Amazonía, integrada por Guaviare, Guainía, Caquetá, Putumayo y Amazonas, lo mismo que la RAP Llanos integrada a su vez por Arauca, Vichada y Casanare, al igual que la RAP Gran Santander integrada por los dos departamentos que llevan su nombre.
Caso aparte, lo sucedido con el Departamento de Antioquía, que prefirió hacer tolda a parte integrándose con tres Departamentos, en forma aislada con cada uno, formando tres RAP las cuales fueron aprobadas por la Comisión del Senado de Ordenamiento Territorial estas son: Rap “Agua y montaña” Caldas y Antioquía; RAP “Dos Mares” Choco y Antioquía y Rap “de la Paz, la Vida y la no Violencia” Córdoba y Antioquía.
La Rap Caribe, integrada por los ocho departamentos que la conforman, fue creada el 19 de octubre del año 2.017. Todas las RAP en el país, están funcionando menos la del Caribe colombiano, a pesar de ello, muchos pretenden lograr convertirla en una Región de Entidad Territorial “RET”, olvidándoseles que la Ley de Regiones (1.962/19), como la LOOT establece que eso solo es posible después de cinco años de funcionamiento si lo consideran pertinente sus autoridades.
La poca efectividad y operatividad de las distintas RAP, se debe a que las leyes que autorizaron su creación determinaron no asignarles recursos del PGN, quedando sus aportes limitados a los presupuestos de cada una de las gobernaciones que hacen parte de la respectiva RAP.
EL PAPEL DE LA CONSTITUCIÓN DEL 91 PARA FORTALECER A LAS REGIONES
Los aportes, por supuesto que fueron muchos, empezando por estructurar una Constitución que se apartara bastante de la Constitución de 1.886, y de 1.968. Lograda en consenso con tres fuerzas políticas la liberal, la conservadora y la de la izquierda representada por el M-19. Con una buena representación del Caribe colombiano, que lidero el proceso de descentralización administrativa y fiscal del país, y dejó los mecanismos para la creación de las regiones de planificación y las regiones como entidades territoriales. En cuanto a las regiones, se les paso por alto el de autorizar dotarlas de recursos del PGN, hecho este que ha limitado la labor de las distintas RAP, y en especial la del Caribe que por falta de recursos financieros no ha podido funcionar.
Distinto fue, con la lucha que dieron para conseguir una mayor participación de los ingresos corrientes de la nación(ICN) para las entidades territoriales, debates que lidero en la Comisión Quinta de la Constituyente Carlos Rodado Noriega, con el apoyo de Eduardo Verano que hacia parte de la Comisión Segunda en cargada del Ordenamiento Territorial, y la colaboración de Guillermo Perry como presidente de esa Comisión Quinta, se logró aprobar un cambio en el situado fiscal de tal forma que anualmente las entidades territoriales irían recibiendo un mayor porcentaje de los ICN, hasta alcanzar el 46.5%, en el año 2.005. Esa ilusión se desmorono en el año 2.001, con la expedición del Acto Legislativo 01, y de la Ley 715, de ese año.
Desde esa fecha, empezó el calvario para las entidades territoriales, porque empezaron a recibir menos ingresos porque la Ley, como el Acto Legislativo desligaron las transferencias de los ICN, poniéndolos a depender desde el año 2.002 al 2.005, del IPC+2 puntos, y del 2.006 en adelante el IPC+2.5 puntos. Lo anterior trajo como consecuencia en unos cálculos presentados por Carlos Rodado Noriega en un debate en la Comisión Primera del Senado, siendo gobernador del Atlántico año 2.006, que las entidades territoriales dejaran de recibir entre el año 2005-2008, $28 billones, y del 2.009 al 2.019, $52 billones.
El gobierno central recauda en el año 2023, la suma de $278.9 billones, el recaudo más alto de la historia, pretendía recaudar $290.9 billones con la reforma tributaria, no se logró, pero eso no significa el esfuerzo grande que han hecho. Del total de recursos el gobierno se queda con el 74%, el resto 26%, se los envía a las entidades territoriales por el concepto del SGP, sin incluir Regalías.
RECAUDOS DE LA DIAN AÑO 2,023 POR CONCEPTOS BILLONES $
CIUDAD ADUANA IMPUESTOS RENTA GRANDES CONT TOTAL
Gobierno 38.2 82.8 157.9 278.9
Bogotá 8.6 43.3 157.9 + 209.8
Medellín 1.4 16.6 18.0
CIUDAD ADUANA IMPUESTOS TOTAL
Cali* 13.1 6.0 19.1
Cartagena 10.4 1.6 12.0
Barranquilla 2.3 3.7 6.0
Bucaramanga 3.0 3.0
Santa Marta 1.1 0.9 2.0
Pereira 1.6 1.6
Cúcuta 1.2 1.2
TOTAL 36.9 77.9 157.9 272.7
*incluye el recaudo de Aduana de Buena ventura $11.4 billones
+ Son los grandes contribuyentes que maneja por separado la DIAN, y no los sectoriza. Se lo incluimos todos a Bogotá. Presentamos un derecho de petición solicitando la información y a DIAN no nos respondió. Esta información es básica para determinar el recaudo de cada entidad territorial.
Para evitar sesgos en el análisis de la información estadística, vamos a excluir el recaudo de los grandes contribuyentes, que son las grandes empresas que la mayoría declara en Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla.
Los ingresos totales, sin incluir grandes contribuyentes suman $114.8 billones, de esos recursos Bogotá recauda el 45.2% ($51.9 bi), Cali el 16.6% ($19.1), Medellín el 15.7%($18bi), Cartagena el 10.4% ($12bi), y Barranquilla5.2% 8($6bi), estas cinco ciudades recaudan el 93.1%, de los ingresos tributarios del país, sin incluir Alos grandes contribuyentes.
El resto de las entidades territoriales recaudan entre todas $6.2 billones, aproximadamente. Lo que demuestra la alta concentración de la riqueza en el país, en cinco grandes ciudades. En el gráfico siguiente, pueden apreciar cual ha sido la evolución del recaudo de impuestos por parte de la DIAN.
Estas cifras por si solas, demuestra claramente que, al país bajo ningún punto de vista, le conviene volver a un sistema federalista, ya que los favorecidos serían las grandes capitales del país, en detrimento de los municipios más apartados de Colombia. U sistema Federal acabaría con la integración del país, acrecentando los conflictos y volveríamos a vivir el expansionismo de los Estados Federales sobre los estados débiles, y terminaríamos acrecentando más la violencia o permitiendo que el narcotráfico o los grupos paramilitares terminen dominando esos estados federales que no cuentan con los recursos suficientes y que ante un sistema federal el gobierno central no cuenta con recursos para contribuir a resolver parte de sus problemas.
Esas mismas cifras, también nos indican que la Regiones Autonómicas tal como existen en España, Italia y otros países europeos, no es lo más conveniente para Colombia. Nosotros debemos mantener nuestro Estado unitario social de Derecho como o establece la Constitución del 91, con la organización administrativa que tenemos y no pretender formar Regiones como entidades territoriales independientes, con sus propias leyes, su propia organización política administrativa, con libertad de fijar impuestos o exigir que los impuestos que se generan en su territorio le pertenezcan a la región.
No creo que esa sea la salida, lo valido es que se continue con las RAP, se consoliden, cuenten con recursos del Sistema General de Regalías para pagar los costos de funcionamiento que no deben ser muy altos, y la diferencia invertirlos en proyectos de impacto regional. La Comisión de Descentralización propone reformar el SGR, estoy de acuerdo, estas deben en gran parte volver en mayor %, a las entidades territoriales donde se explota el recurso natural no renovable, y el resto entregárselo a las RAP, para lo que exprese anteriormente. Con las regalías, se han cometido todos los actos posibles de corrupción invirtiéndolos en proyectos inocuos, o que no se terminaron o que no sirvieron para nada. Incluso hoy hay $25 billones congelados en los bancos, con tantas necesidades que tienen los municipios. Es la manera de que las RAP operen como organismos planificadores y orientadores del desarrollo regional.
Finalmente, respaldo totalmente la propuesta del presidente Gustavo Petro, como la de Jaime Pumarejo, la de los constituyentes del 91, y la de la Comisión de Descentralización, de mantener el Estado Social de Derecho de Colombia, reformando el Sistema General de participación (SGP), de tal forma que los ICN se distribuyan en partes iguales entre el gobierno central y las entidades territoriales (50% y50%), incluyendo a las regiones étnicas y climáticas, pero mediante una nueva metodología, que le permita a las regiones apartadas o pequeños municipios recibir mayores niveles de ingreso, para que empiecen a cerrar la brecha de la desigualdad existente.
Creo que el camino, a seguir es ponernos de acuerdo todos, en que una de las formas para acabar con la violencia y concretar la tan anhelada paz total, es ir cerrando las brechas entre las distintas regiones del país, y en especial a los marginados de siempre donde el apoyo del Estado no les llega.
Por lo tanto, NI FEDERALISMO, NI REGIONES AUTONOMICAS, SI A REFORMA SGP Y LAS RAP
Barranquilla, abril 11 de 2.024
